Lunes 20.05.2019 | 05:39 hs


01-05-2019 / La cenicienta de las políticas públicas

Transformar los procedimientos para mejorar la administración

El Estado, que de las puertas hacia afuera puede promover cambios sustanciales en la sociedad entrerriana, puertas hacia adentro tiene notables materias pendientes. Una de las principales es agilizar los procesos administrativos. Pese a que ha sido incorporado como un derecho en la reforma de 2008 y que nadie, en su sano juicio, podría oponérsele, en los hechos se ha transformado en la cenicienta de las políticas públicas.

Mirador Entre Ríos
redaccion-er@miradorprovincial.com

La reforma de la Constitución provincial ha sido generosa en nuevos derechos, como el referido a la información pública, la publicidad oficial, el seguro de salud, las políticas activas contra las adicciones, el cuidado del medio ambiente, el derecho del ingreso mínimo indispensable, el financiamiento de los partidos políticos, la coparticipación a municipios, la creación del banco provincial, el acceso a la cultura, entre tantos otros. No hay quien deje de valorar estos avances. El tema es que estos derechos requieren de un procedimiento y una organización administrativa totalmente diferente.

Se da entonces una situación paradojal: en los papeles, al calor de la prescripción constitucional, la legislación luce como de avanzada pero, en los hechos, la organización y los procedimientos siguen siendo los de 1944, cuando el mundo era otro, en todo sentido.

La charla con el fiscal de Estado, Julio Rodríguez Signes, procuró retomar los nodos del debate producido durante el 1º Congreso internacional de Derecho Administrativo de la Región Centro y áreas metropolitanas, realizado recientemente en el Centro Provincial de Convenciones. Entre los organizadores aparecían varias instituciones prestigiosas de la zona, entre ellas la Fiscalía de Estado de Entre Ríos.

“Este congreso fue la continuidad de una serie de acciones que venimos desempeñando ya desde 2009, que es cuando Entre Ríos se incorporó a las actividades y propuestas de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo”, recordó Rodríguez Signes, al citar que a aquellas jornadas de hace una década, le siguieron otras en 2015 y hace unas semanas, en 2019. “¿Qué idea los anima, qué fin persiguen con la organización de este tipo de eventos?”, se quiso saber. “Tenemos una Constitución que es una de las últimas en haber sido reformada, en 2008”, prologó Rodríguez Signes, no sin destacar que “los constituyentes incorporaron una cantidad importante de derechos y garantías en todos los ámbitos: no sólo los derechos individuales, que ya estaban consagrados por la Constitución del ’33, sino los derechos sociales, más los de cuarta generación que preservan bienes muchas veces intangibles que tienen un alto valor colectivo”.

Alcances

“¿Es un texto constitucional moderno, verdad?”, planteó EL DIARIO. El entrevistado asintió, pero formuló alguna consideración. “Sin embargo, tenemos una organización administrativa y un procedimiento administrativo de principios de siglo XX”, llamó la atención, al precisar que “en ese terreno no hemos avanzado demasiado”. Ante una nueva consulta, describió que “las estructuras administrativas son más o menos las mismas, el procedimiento legal aplicable a la actividad de la administración es el mismo de 1944, que es a donde se remonta el antecedente de la legislación en materia administrativa que nos rige”. Allí nomás subrayó que “mientras tanto ha pasado muchísima agua bajo el puente porque, por dar una cifra, en 2018 se originaron 150.000 expedientes administrativos, mientras que el esquema general y los protocolos son los de muchas décadas atrás”.

Fue entonces cuando retomó la inquietud original. “Todos estos congresos, estas jornadas que organizamos junto a la universidad, tienen por objeto tratar de detectar y visibilizar qué cosas debemos modificar para poder garantizar el libre goce de los derechos que están postulados en la Constitución, para que la Carta Magna entrerriana no termine siendo letra muerta”.

Ante una pregunta puntual, Rodríguez Signes apuntó que “en nuestro caso particular faltan leyes reglamentarias, protocolos de actuación y generación de nuevos organigramas”. Luego, se inclinó hacia atrás y, como si recordara algo de repente, conectó el presente a un contexto histórico y jurisprudencial. “La ley de Procedimientos vigente es de 1944 que, en los hechos, es el mecanismo formal a partir del cual se sustancian los trámites administrativos”, refirió el entrevistado. Las estadísticas más antiguas que encontró son las de 1999, año en el que se tramitaron unos 30.000 expedientes. “Eso quiere decir que a 19 años vista se multiplicaron por cinco las actuaciones”, subrayó. “Por otro parte, en 1944 había 8.703 empleados públicos, contabilizando los escalafones de seguridad, salud y educación; hoy tenemos 90.000 trabajadores, lo que explica que las actuaciones se hayan multiplicado”, dijo Rodríguez Signes. “Actualmente, estamos tramitando más de 2,2 millones de expedientes “, aportó, para producir una comparación. “Es milagroso que en este contexto se estén dando respuestas conforme las expectativas propias del siglo XXI, donde se impone la rapidez, la celeridad y la eficacia que se exige de un trámite administrativo”.

Estructural

Luego regresó sobre los ejes, a manera de síntesis. “Lamentablemente la Administración pública no tiene protocolos de actuación, pero también se precisa una nueva ley de Procedimientos Administrativos para aggiornar la legislación de 1944, mientras que -en cuanto al personal- debe haber capacitación e ingreso por concurso al nivel de quienes manejan los Despachos y las Mesas de entrada y, en lo que refiere a la abogacía, obligación de tener como mínimo un posgrado en derecho administrativo para poder ejercer eficazmente el rol de jefe de un servicio jurídico”, consignó.

Los congresos, posgrados y jornadas, precisamente, sirven a estos efectos. “De hecho, ya hace un año y medio que estamos desarrollando en Paraná, de manera gratuita, un posgrado en Derecho Administrativo, aliados a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNL”.

–¿Por qué cree que se ido configurando este desfasaje tan grande a lo largo de los años?

–Revisando documentos de época, me topé con algo que me llamó poderosísimamente la atención sobre el momento en que surgió el decreto-ley de presupuesto de 1944. Allí, no hay una nominación de cargos tal como se estila ahora sino que hay un minucioso detalle, Ministerio por Ministerio, Poder por Poder, oficina por oficina tanto de la cantidad de empleados como de las funciones de cada uno.

La llamada ley de presupuesto era una orgánica, lo que llevaba a que el legislador esté al tanto de la organización administrativa porque al afrontar el trámite de aprobarla debía hacer un inventario. Creo que ese nivel de detalle puede ser engorroso, pero es necesario.

Hoy en día (y de esto me hago cargo porque fui diputado provincial), la Legislatura soslaya estos temas. La ley de presupuesto viene con una especie de sistema cerrado de planillas, que prácticamente no pueden alterarse porque además se entiende muy poco. Es como que el legislador prefiere concentrarse en el plan de obra pública (porque a cada diputado senador le interesa lo que fuera a pasar su departamento) y en el nivel de endeudamiento. Al resto, pareciera que nadie lo toca y, así, se van consolidando especies de capas geológicas de empleados, que decantan a lo largo de décadas de funcionamiento y que, una vez en planta, lo habitual es que no se busque cómo capacitarlos para que estén a tono con las épocas.

Efectos

–¿Qué consecuencias puede provocar este fenómeno?

–El primero es que hay que esperar largos períodos para obtener una respuesta de la Administración, que además muchas veces es negativa. Por eso proliferó tanto el recurso de amparo porque cada vez que el ciudadano necesita algo urgente apela al Poder Judicial. Mientras el Ejecutivo no adecue su normativa y protocolos seguirá ocurriendo así.

Debemos hacernos cargo por la parte que nos toca, pero es claro que quienes manejaron el Estado no han visto cómo encarar y resolver este grandísimo problema.

En la reforma de la Constitución de 2008 está consagrado el derecho y, bueno, se abren ahí las posiciones de los que consideran que fue un mojón y que a partir de ahí hay que ver cómo adecuar el resto de las normas y procedimientos y los más críticos que sostienen que, salvo esa prescripción constitucional, la dirigencia política como tal se ha preocupado poco y nada por la eficacia y la eficiencia en términos de procesos y resultados.

–Usted plantea que con eso no alcanza, igual.

–Efectivamente. De incluirlo en el texto constitucional a materializarlo hay un trecho no menor: requiere de un funcionamiento de la administración del que aún estamos lejos, esa es la realidad. Permítaseme un comentario al margen: la mayoría de los derechos consagrados en 2008 durante la reforma están pendiente de operacionalización. De eso se trata a tarea que estamos emprendiendo porque los cambios no ocurrirán de la noche a la mañana.

En agenda

–¿Advierte que la problemática es parte de la agenda pública o parte de sus esfuerzos se vinculan a que el tema sea visualizado?

–Me inclino por la segunda opción. Veo que el de Bordet es un Gobierno susceptible a observar los problemas nucleares, pero el mecanismo institucional es lento. Sin ir más lejos, la ministra de Gobierno y Justicia, Rosario Romero, presentó el año pasado un proyecto de ley para reformar el Procedimiento Administrativo, pero en la Legislatura no ha tenido aún tratamiento alguno. Por mi parte, presenté uno en 2015, con igual suerte.

–¿Qué aspecto novedoso plantea la ministra Romero?

–El primero que se me viene a la memoria es la inclusión de la oralidad en el Procedimiento Administrativo. Me perece muy bien: muchísimas cuestiones podrían resolverse en audiencia con la parte interesada.

–No es sencillo de entender esta parte.

–Pongo un ejemplo. Ante un expediente solemos ser convocados representantes de distintos organismos para dictaminar: el Contador General, el Fiscal de Estado, etc. Eso se hace de manera secuencial y en papel y, pienso en voz alta, podríamos hacerlo de manera circular, contemporáneamente; y ahorraríamos muchísimos tiempo y recursos.

El tema de la digitalización es otro asunto crucial que, por otra parte, es moneda corriente en muchas administraciones provinciales. En Entre Ríos vamos muy lento allí: recién tenemos un registro de expediente único que permite conocer en qué parte está esa documental pero el expediente, materialmente, sigue estando en soporte papel. Piénselo en términos del derecho al acceso a la información pública porque si se dispusiera de la documentación en versión digital los plazos para facilitar que un interesado se junte con lo que busque sería insignificante.

–¿Qué parte le corresponde a la Legislatura?

–En este año en particular la Legislatura puede que esté con otros problemas porque es un poder altamente politizado y me parece bien. De todos modos, hay legisladores interesados o predispuestos a hacerse eco de estas inquietudes.

–Pero, ¿hacen falta sancionar muchas leyes?

–No, una sola: la de Procedimiento Administrativo. Y cada año, a la hora del tratamiento de la ley de presupuesto, se necesita que estén dispuestos a atender que las estructuras organizativas dentro del Estado que se van a financiar a través de las contribuciones y los impuestos estén ordenados para garantizar el goce de estos derechos.

Investigar y desarrollar

Una de las novedades del Congreso que tuvo lugar en el Centro Provincial de Convenciones es que se firmó un acta compromiso para crear la Red de investigación y Desarrollo de Derecho Administrativo de la Región centro y áreas metropolitanas.

En 2014 la Fiscalía de Estado y el Tribunal de Cuentas habían creado la Escuela de Administración Pública de Entre Ríos, desde entonces se generan capacitaciones y jornadas de formación, en el 2018 en convenio con la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral, lanzaron carreras de formación, tendientes a producir “conocimiento, innovación y transformación de las administraciones públicas".

El director del Congreso y docente de la UNL, Justo Reyna, hizo hincapié en que la propuesta era parte de “un proceso que ya está en marcha hace mucho y continúa con la presentación de un nuevo proyecto para abrir al conocimiento a diversas áreas y generar un proceso de construcción social donde se involucren los actores de los gobiernos provinciales, y municipales”.

Así, el decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNL, Javier Aga, los secretarios gremiales de UPCN Entre Ríos y Paraná, José Allende y Jorge Molina respectivamente, y las autoridades provinciales firmaron el acta compromiso para crear la Red de Investigación y Desarrollo de Derecho Administrativo de la Región Centro y áreas metropolitanas. La misma tiene como propósito la promoción de acciones de formación e investigación en la temática referida bajo la premisa de un Estado Constitucional de Derechos y la dignidad Humana.


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